PARERE GIURIDICO-LEGALE IN TEMA DI

MUTAMENTO  DELLA  DESTINAZIONE   D'USO DI  IMMOBILI  ADIBITI  A  STRUTTURE TURISTICHE,   RICETTIVE  ED  ALBERGHIERE


A
vv. Antonio Maria C
ARDILLO

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  1. Mutamento di destinazione d'uso degli immobili in generale
  2. Mutamento destinazione d'uso degli immobili ad uso ricettivo, turistico e/o alberghiero.
  3. Conclusioni

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1) Mutamento di destinazione d'uso degli immobili in generale

La disamina della disciplina giuridica relativa alla materia in oggetto va operata sotto il duplice profilo della legislazione urbanistica e di quella turistica.

Sotto il primo profilo va fatta una fondamentale distinzione:

a) mutamento di destinazione d'uso senza esecuzione di nuove opere edilizie connesse.

La materia e' regolata dalla L. 28/02/1985 N47, recante "Norme in materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanziono, recupero e sanatoria delle opere abusive", la quale all'art.25, ultimo comma, recita: "La legge regionale stabilisce (altresi') criteri e modalita' cui dovranno attenersi i Comuni all'atto della predisposizione di strumenti urbanistici, per l'eventuale regolamentazione, in ambiti determinati del proprio territorio, delle destinazioni d'uso degli immobili del proprio territorio, delle destinazioni d'uso degli immobili, nonche' dei casi in cui per la variazione di essa sia richiesta la preventiva autorizzazione del Sindaco. (omissis)".

Va subito fugato ogni dubbio circa la vigenza della su riportata norma nel territorio della Regione Siciliana - la quale, com'e' noto, ha competenza legislativa esclusiva in materia urbanistica - in quanto la L.R.37/85, recante "Nuove norme in materia di controllo dell'attivita' urbanistica-edilizia, riordino urbanistico e sanatoria delle opere abusive", all'art. 1, titolato "Applicazione della legge 28/02/1985, N47, statuisce l'applicazione della legge nazionale, con le modifiche ed integrazioni di cui alla detta legge regionale, fatta eccezione per l'art. 25, che, insieme ad altri articoli, viene integralmente recepito senza ulteriori modificazioni.

Dall'impianto normativo su esposto sara' facile dedurre, pertanto, che, in subiecta materia, la competenza generale spetta ai Comuni, quale espressione del piu' ampio potere di pianificazione del territorio, nei limiti previsti dalla legge.

Circa i detti limiti va chiarito che bisogna tener conto:

1) del filtro costituito dalla legislazione regionale, alla quale spetta, preventivamente, di fissare criteri e modalita' per l'esercizio del detto potere da parte dei Comuni;

2) della solerzia dei Comuni stessi, i quali, in ossequio alla detta normativa regionale, devono tempestivamente dotarsi dei necessari strumenti urbanistici per individuare gli ambiti del proprio territorio da assoggettare a regolamentazione per il cambio di destinazione d'uso e stabilire quando sia necessaria, a tal fine, l'autorizzazione del Sindaco.

Appare chiaro, pertanto, che, in assenza di indicazione in tale senso nello strumento urbanistico vigente, ex art. 25, ultimo comma L.47/85, non vi e' alc7un obbligo di ottenere una concessione o autorizzazione urbanistica per poter effettuare modifiche alla destinazione d'uso degli immobili.

Appare, altresi', chiaro che, in assenza della necessaria normativa-quadro regionale, le eventuali prescrizioni urbanistiche comunali in materia, sarebbero emesse in totale carenza o, quantomeno, eccedendo i poteri attribuiti dalla legge agli stessi Comuni.

(cfr. TAR Emilia Romagna Sez. Parma 20/06/1991 N231 - TAR Lazio sez. II 24/01/1992 N183 - TAR Basilicata 19/05/1993 N186 - Cons. Stato Sez. V 18/01/1988 N8 - Con. Stato Sez. V 20/02/1990 N 163 - Cons. Giust. Amm. Reg. Sicilia, Sez. consultiva 19/10/1993 N562 - Corte Cost. 11/02/1991 N73).

b) Mutamento di destinazione d'uso con esecuzione di nuove opere edilizie connesse.

E' appena il caso di osservare che in questa seconda ipotesi, a nulla rilevando eventuali mutamenti di destinazione d'uso, le opere edilizie da eseguire dovranno essere realizzate secondo il regime concessorio o autorizzatorio previsto dalla Legge caso per caso.


2) Mutamento destinazione d'uso degli immobili ad uso ricettivo, turistico e/o alberghiero.

Nel caso di immobili destinati a scopo turistico, alberghiero o ricettizio la disciplina urbanistica su analizzata deve essere coordinata ed esaminata congiuntamente alla specifica normativa turistica.

La materia fu inizialmente regolata dal R.D.L. 02/01/1936 N274, convertito, con modificazioni, nella L.24/07/1936 N1692,l il quale all'art.1 introdusse, per gli immobili che alla data di pubblicazione della stessa legge fossero stati adibiti ad uso di albergo, pensione o locanda per destinazione dei proprietari o per concessione risultante dal contratto d'affitto, un regime vincolistico, secondo il quale gli alberghi non potevano essere alienati o locati senza l'autorizzazione del Sottosegretario per la stampa, lo spettacolo ed il Turismo. Tale legge ebbe vigore fino al 1943 per espressa previsione normativa.

Successivamente, con D. Lgs. Lgt. 19/03/1945 N117 venne ripristinato il detto vincolo alberghiero, prorogato sino a 5 anni dalla cessazione dello stato di guerra ed esteso a qualsiasi tipo di negozio giuridico che, comunque, importasse mutamento di destinazione degli immobili adibiti ad uso alberghiero. Tale vincolo veniva ancora prorogato con successive leggi sino, da ultimo, al 31/12/1979 con L. 24/02/1979 N61, limitatamente al territorio delle Regioni che non avessero ancora disciplinato la materia con proprie leggi. Nelle more, con R.D. Lgs. 15/05/1946, N455, convertito in Legge Costituzionale 26/02/1948, N2, veniva approvato lo Statuto speciale della Regione siciliana, il quale all'art.14, lettera N) attribuiva legislazione esclusiva alla Regione Siciliana in materia di Turismo, Vigilanza Alberghiera e Tutela del paesaggio.

A tale norma veniva data attuazione con D.P.R. 09/04/1956, N510, come modificato dal D.P.R. 30/08/1975 N640, il quale all'art.4, statuiva, tra l'altro, che spettava all'Amministrazione Regionale, adottare i provvedimenti relativi al vincolo alberghiero.

Da ultimo la materia e' stata regolata con Legge 17/05/1983 N217 - Legge Quadro sul Turismo - la quale all'art.8 dispone che:

A) le Regioni, con specifiche leggi sottopongono a vincolo di destinazione le strutture ricettive e fissano criteri e modalita' per la rimozione di tale vincolo, nonche' i necessari raccordi con le norme ed i piani urbanistici. Tale vincolo potra' essere rimosso, su richiesta del proprietario, solo se viene comprovata la non convenienza economico-produttiva della struttura e previa restituzione di eventuali contributi e/o agevolazioni pubbliche;

B) i Comuni, per quanto di loro competenza, provvedono ad individuare le aree destinate ad attivita' turistiche e ricettive nell'ambito delle previsioni dei piani regolatori regionali e, tenendo conto dei piani di sviluppo delle Regioni.

La Corte Costituzionale, frattanto, e' intervenuta nella materia con sentenza 28/01/1981 N4, dichiarando costituzionalmente illegittimo l'art.5, D.L. 27/06/1967 N460 convertito in Legge 28/07/1967 N628, che prorogava il vincolo alberghiero di cui alla normativa del R.D.L. 02/01/1936, n274, per contrasto con l'art.3 della Costituzione. Tale norma era, in effetti, una delle tante leggi di proroga del regime vincolistico, instaurato con il suddetto R.D.L., rinnovatosi, poi, come gia' visto, sino al 31/12/1979, cui tale sentenza e' posteriore.

La sentenza della Corte Costituzionale, in punto di diritto, ha ritenuto che il vincolo avesse una precisa ragione di esistere nell'immediato dopoguerra per non diminuire ulteriormente le ridotte ed insostituibili attrezzature turistiche allora esistenti, rilevando l'inattualita' del vincolo alla luce dell'accresciuto ed ammodernato patrimonio alberghiero, mentre le discriminazioni introdotte col regime vincolistico, troppo a lungo tramandate da una legge di proroga all'altra, hanno sconfinato oltre il ragionevole esercizio della discrezionalita' legislativa (va detto, per inciso, che la Corte ha disatteso tutte le argomentazioni svolte a contrario dall'avvocatura dello stato, la quale ribadiva la necessita' della conservazione del vincolo sui vecchi alberghi dei centri cittadini che, possedendo una storia, avrebbero avuto la funzione di attrarre il turismo di qualita').

Tale sentenza della Corte Costituzionale va esaminata anche alla luce di una precedente sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, 23/11/1979 N743, che, in linea con precedenti sentenze dello stesso Supremo Collegio, ha considerato "illegittimo il provvedimento con il quale il Sindaco nega la licenza edilizia in variante di una costruzione destinata ad albergo, quando sia considerata modificazione della destinazione d'uso originaria la utilizzazione dell'edificio a residence con organizzazione dei servizi alberghieri".

Quest'ultima decisione, che ha un indubbio rilievo sotto il profilo urbanistico, coinvolge problematiche piu' ampie di quelle che, prima facile, possano apparire.

Essa si raccorda con la su riportata sentenza della Corte Costituzionale, la quale, pur essendo occasionata dalla declaratoria di incostituzionalita' di una delle leggi di proroga del vincolo alberghiero, non puo', oggi, non essere considerata come "declaratoria onnicomprensiva della costituzionalita' della proroga, creando un vuoto normativo in forza del quale la trasformazione dell'edificio da albergo ad altra destinazione (es. casa di civile abitazione, condominio, ufficio, esercizio commerciale) e' oggi ammessa e non controllabile dalla pubblica amministrazione" (Cfr. G. Alpa, in Giurispr. Amm. 1979).

L'unica forma di controllo oggi ammissibile da parte Pubblica Amministrazione resta il mutamento di destinazione dal punto di vista urbanistico, da parte dei Comuni, sempre che nello strumento urbanistico vigente determinate zone abbiano funzione di servizio, anziche' di privata residenza; oppure, da parte della Regione, nel caso in cui siano state corrisposte agevolazioni per la organizzazione alberghiera.

I Comuni e le Regioni, tuttavia continuano a disconoscere la sentenza della Corte Costituzionale, o comunque, la considerano in modo riduttivo al fine di continuare ad esercitare un indebito controllo sul territorio al di fuori di ogni previsione normativa.


3) Conclusioni

In conclusioni, per quanto su esposto, devesi ritenere che oggi, in materia di vincolo alberghiero e dell'eventuale cambio di destinazione d'uso si sia creato un vuoto normativo, in quanto la Regione Siciliana non ha mai legiferato in proposito, ne' sotto il profilo urbanistico, ne' sotto quello turistico, ed anche i progetti approntati in materia appaiono lacunosi e frammentari, non curando il rapporto tra disciplina turistico-alberghiera e disciplina urbanistica.

A fugare ogni dubbio circa la necessita' di una precisa normativa regionale, oggi vacante, che regoli la materia, ha provveduto, ulteriormente, la sentenza della Corte Costituzionale del 01-15/07/1986, N195, la quale, pronunziandosi su diversi ricorsi proposti da varie Regioni, nel ribadire, secondo consolidata giurisprudenza della stessa Corte, che la funzione di indirizzo e coordinamento in materia di turismo, da parte della legge ordinaria dello Stato, si esercita nei confronti di tutte le Regioni, indipendentemente dal grado o tipo di autonomia a queste riconosciuto, evidenzia che la soluzione sancita nella L.N.217/83 e' diretta a coinvolgere Regioni e Province nell'esercizio di un potere che - nei limiti in cui l'indirizzo e coordinamento statale si concilia con il rispetto delle competenze loro garantite - spetta alla esclusiva e unilaterale determinazione degli organi centrali.

Circa, poi, la lamentata lesione dell'autonomia speciale regionale da parte del vincolo di destinazione posto dall'art.8, L.217/83, la Corte chiarisce che le Regioni, con specifiche leggi sottopongono a vincolo di destinazione le strutture ricettive, ai fini della conservazione del patrimonio che si vuole tutelare, solo in quanto rispondente alle finalita' di pubblico interesse e all'utilita' sociale.

Per questa via si e' fatto salvo il discrezionale apprezzamento del legislatore regionale.

Non puo', comunque, tacersi che la legislazione vincolistica vigente, in materia alberghiera, si articola in un duplice e distinto regime a seconda che l'immobile adibito ad albergo sia stato o meno costruito o ampliato o migliorato con contributi o altre agevolazioni dello Stato; tuttavia, dopo la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale del vincolo generale (piu' sopra analizzata), in atto sussiste unicamente un vincolo residuo specifico per gli edifici alberghieri costruiti con il contributo statale (e/o regionale), il quale comporta una preventiva autorizzazione regionale, non solo per le ipotesi di mutamento di destinazione conseguenti ad attivita' di disposizione contrattuale, ma anche nel caso di mutamento della tipologia edilizia (Cfr. TAR Piemonte, 16/12/1981, N1370).

*** 

Quanto sopra analizzato puo', dunque, indurci a concludere che, per cio' che concerne l'immobile oggetto del presente parere, se questo non ha usufruito di agevolazioni e/o mutui e/o contributi regionali, esso non e' gravato attualmente da alcun vincolo di destinazione alberghiera, in quanto tale vincolo, come su chiarito, e' stato dichiarato costituzionalmente illegittimo e, pertanto, non puo' ritenersi oggi vigente.

La Regione Siciliana, che a seguito della legge quadro N217/83 avrebbe dovuto legiferare in materia turistica, sin oggi non ha provveduto, creando - si ripete - un vuoto normativo in materia e svincolando di fatto gli alberghi attualmente esistenti, appunto per la carenza di una nuova normativa che regoli e disciplini il nuovo vincolo alberghiero e le procedure per l'eventuale svincolo.

Poiche', inoltre, la Regione non ha dato direttive legislative neppure in tema di pianificazione del territorio, ai sensi dell'art.25, ultimo comma, L.47/85, ne' dunque di necessario raccordo tra la legislazione turistica e quella urbanistica, si deve ritenere che i Comuni attualmente, non abbiano alcuna competenza in materia di vincolo delle aree ad albergo e del relativo eventuale cambio di destinazione d'uso delle strutture esistenti, a maggior ragione per quelle strutture, gia' destinate ad albergo, che oggi abbiano dismesso di fatto l'originaria destinazione d'uso.

Essendo poi l'immobile oggetto del presente parere, ricompreso in zona B4, esso e' suscettibile di concessione edilizia singola, senza che a cio' possa ostare l'art.23 delle norme di attuazione del piano regolatore generale comunale, che prevede e regola interventi relativi ad esercizi alberghieri (a norma del quale occorrerebbe il preventivo parere del C.C. anche in caso di ampliamento), in quanto tale norma, alla luce di quanto sin qui esposto, e' stata applicata impropriamente al caso in esame.

Per cio' che concerne gli interventi edilizi proposti con il progetto di variante all'ampliamento e ristrutturazione della struttura alberghiera oggetto del presente parere, con cambio di destinazione d'uso della parte in ampliamento, questi potevano e dovevano essere esaminati unicamente alla luce delle previsioni di zona dello strumento urbanistico, nella parte in cui, beninteso, esso non eccede la normativa urbanistica vigente e le competenze dell'autorita' comunale (es. v. art.23 N.A. del P.G.R.). Essendo caduto, infatti, il vincolo alberghiero, e raccordando l'attuale normativa urbanistica con la normativa turistica, il Comune non aveva il potere di operare le scelte politiche di cui si fa menzione nella delibera del C.C. fatta propria dal provvedimento sindacale del 22/08/1995, Prot.11480, al di la' di qualsiasi competenza legislativa, ed anzi in totale assenza di questa.

A tal proposito, infine, risulta chiarificatrice, la recente sentenza del TAR Trentino A.A., sez. Trento, 20/05/94, N183, secondo cui "e' illegittima la disposizione di piano regolatore che vieta che gli immobili destinati ad uso ricettivo possano subire una diversa destinazione d'uso in quanto una simile disciplina non risponde ad una logica di pianificazione del territorio, apparendo volta, invece, a creare un vincolo alberghiero al di fuori di ogni previsione legale e della competenza dell'autorita' comunale, incidendo di conseguenza, senza le garanzie di legge, sullo stesso diritto di libero esercizio dell'attivita' d'impresa"(conforme Cons. Stato Sez. IV, 16/06/1978, TAR valle D'Aosta 31/01/85 n7, TAR Veneto, 19/02/82 N283, TAR Piemonte 16/12/81 N1370.

Poiche' il presente parere e' redatto senza i necessari supporti analitici di ogni altra documentazione relativa al caso in esame, ad eccezione dell'ordinanza sindacale 22/08/95 Prot.11480, per completezza, si ritiene comunque di dover esporre brevemente di seguito la procedura che era prevista in materia di svincolo alberghiero, dal R.D.L. 02/01/1936, N274, anche se, alla luce del diritto vigente, deve ritenersi ormai superata.

Il procedimento prevede la proposizione di una istanza indirizzata all'Assessorato Regionale Turismo e Comunicazione e Trasporti di Palermo, tramite l'Azienda Autonoma Provinciale per l'incremento turistico competente, che deve contenere l'indicazione esatta dello stabile che si intende svincolare, la sua descrizione, lo stato di conservazione e manutenzione, servizi, il numero degli ambienti destinati ad albergo e la loro efficienza, corredata di tutti i documenti ritenuti utili, ad esempio la ricettivita' ridotta o nulla, lo stato di dimissione etc., nonche' una dettagliata motivazione, per la quale si chiede che sia concessa l'autorizzazione al cambio di destinazioni d'uso. L'Azienda per l'incremento del turismo competente provvede, con delibera consiliare, ad esprimere il proprio parere ed a comunicarlo all'Assessorato Regionale al Turismo Comunicazione e Trasporti, il quale, infine, provvedera' sulla richiesta entro trenta giorni dalla proposizione della istanza, trascorsi i quali dovra' ritenersi formato il silenzio assenso, ai sensi dell'art.2, comma secondo, R.D.L.02/01/1936, N274.

Messina, li 04/09/1995
                                                 
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